國家衛生健康委員會印發《托育機構保育指導大綱（試行）》的通知，指導托育機構為3歲以下嬰幼兒提供科學、規范的照料看護服務。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，發展普惠托育服務體系，健全支持嬰幼兒照護服務和早期發展的政策體系。《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》指出要實施一對夫妻可以生育三個子女的政策，即“三孩”政策。實施“三孩政策”是黨中央為中國的長遠發展作出的重要戰略決定，但經驗證明限制生育相對容易，鼓勵生育卻面臨諸多障礙。國務院發布關于設立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除的通知，納稅人可按照每個嬰幼兒每月1000元的標準定額扣除照護3歲以下嬰幼兒子女的相關支出。這些都積極地回應了0-3歲嬰幼兒公共托育服務供給不足的問題，而政策的出臺并未如預期般刺激人口增加，嬰幼兒托育服務的缺位、帶養意愿的降低、養育孩子的成本逐年增加，這些因素都削弱了三孩家庭所能獲得的支持，家庭生育三孩的意愿與生育率并不高。

2016年和2017年受放開二胎影響，青島出生人口分別達到11.84萬和11.57萬。此后開始迅速下跌，2018年9.01萬，20019年8.88萬，2020年6.65萬，2021年5.68萬，2022年5.15萬。三孩政策實施以來，青島市新生人口數量并沒有實現預期中的長期增長。生育政策放開近3年新生兒人口增長率呈下降態勢，結婚年齡延后、生育意愿的降低現象較為顯著，在此背景下，如何激發人們的生育意愿、促進托育服務行業的健康發展，已經成為迫切需要解決的問題。

一、存在問題

近年來0-3歲托育服務發展較之前有了很大進步，工作取得了部分成效，但托育服務體系尚未完善，資源尚未充分發掘，現存托育機構數量少，導致很多家庭的托育需求得不到滿足，托育服務工作任重而道遠。

（一）公立托育機構財政支持不足

針對托育服務的要求，家長們更傾向于公辦托育機構，因為相比于民辦托育機構，公辦托育機構有更優質的師資、更高質量的看護照料與更安全衛生的環境。雖然目前青島市有一定數量的0-3歲嬰幼兒托育機構，但大多以市場化的托育機構和早教機構為主，公辦性質的托育機構數量較少，原因之一是財政支持對公立托育機構的支持還不足。

在數量較多收費高，且質量參差不齊的市場化托育機構和數量緊缺、高質量普惠性質的政府舉辦托育機構之間，家庭而言更加愿意選擇后者，但因數量有限使得家長們在選擇的時候陷入兩難的境地。雖然已有大部分托育機構都傾向于2歲及以上的嬰幼兒且從業人員較為專業、設置的課程也科學符合幼兒發展，但是較昂貴的費用，對中低收入家庭來說壓力較大。

（二）托育機構監管主體不明

0-3歲嬰幼兒托育服務監管主體主要是衛生與健康委員會，同時涉及到教育部門、衛生部門等，部分托育機構是作為私人運營機構在工商管理部門注冊登記，并未在衛健委和教育局備案。因而，0-3歲嬰幼兒托育機構存在監管主體不明確，部門之間職責不清晰等問題。監管主體不明確導致現有幼托機構規模小、收費高，服務不靈活。在服務形式方面，主要為日托，像針對于節假日或特殊工作父母的開展的臨時托育、半日托等幾乎沒有，托育形式過于單一。缺乏相應的標準來規范托育機構的運行質量。

（三）托育機構招生年齡受限

目前多數托育機構只招收1-2歲以上的幼兒，只有少數機構招收1歲以下的嬰幼兒，但是收費極高。同時部分家長對托育機構及托育機構從業人員的整體素質還持質疑態度，即便家庭經濟條件允許，也很少會將1歲以下的嬰幼兒送至托育機構照護。

（四）托幼機構從業人員素質參差不齊

青島市設有早教托育專業的本科和高職類院校數量較少。由于早教托育專業畢業生數量較少，培養的畢業生數量還遠遠不能滿足家長和社會的需求。而現有的托育機構從業人員，在職前階段大多未受到專業的培養和訓練。缺乏0-3歲嬰幼兒托育服務從業人員的從業準則，也是導致托育機構的整體質量參差不齊的一個重要原因。

二、對策建議

基于家庭需求的托育服務供給側改革建議

（一）政府層面：加強頂層設計和政策支持，完善監管機制

1．大力發展普惠性托育機構，鼓勵社區和幼兒園提供托育服務

從調研結果來看，絕大多數的家長具有入托的需求和意愿，且對托育機構的管理和服務質量也有一定的要求。但是目前大部分的托育服務收費偏高，抑制了許多家長的入托需求。因此，政府需堅持“質量有保障，價格可承受，安全、方便”的普惠性導向。

首先，政府可通過提供場地、減免租金等補貼措施支持社區發展普惠性托育服務。家長普遍傾向選擇離家較近的托育機構，離家超過5公里特別是超過10公里的托育機構一般不會選擇，因此就近辦托育是必然趨勢。

其次，政府可鼓勵有條件的公辦和民辦幼兒園增設托班，招收2-3歲幼兒。對此，政府應做好兜底工作，解決各類機構、園所的運營難題，政府可根據預算給新增托位及優秀的示范機構予以資金補助，鼓勵銀行為托育服務機構建設與發展提供低利率貸款服務等。

最后，社會力量參與創辦高質量的普惠性托育機構。雖然家長傾向于公辦機構，但目前僅靠公辦力量辦托育遠遠無法滿足社會需求，因此也要大力鼓勵并支持社會機構辦普惠性托育機構。政府對不高于普惠服務價格收托適齡嬰幼兒的民辦托育機構，可按照托位給予建設資金補助以及運營補助，并支持品牌連鎖化發展；同時，在水、電、氣等收費標準上適當降低，在稅收上提供相應優惠。

2．優化托育機構登記和備案程序，衛健部門和教育部門聯動管理

家長對于托育機構安全和健康方面的擔憂最為突出，同時對課程質量也有較高要求，因此政府必須加強管理，辦“讓家長滿意的托育”，絕不能先滿足量而不考慮質，需盡量做到“質”“量”并行。

教育部門要格外加強對課程質量監控、教師培訓考核等方面的管理。對各類托育服務機構追加備案登記,加強現有各類型托育服務機構登記的備案管理工作。讓更多品質優良、滿足家長需求、讓家長放心的托育機構服務社會。此外，還應大力扶持區域性的示范性托育機構，讓其能夠在環境創設、制度管理、師資培訓、課程教研等方面引領、輻射周邊的托育機構。

3．完善托育從業人員的準入制度

制定0-3歲嬰幼兒托育從業人員職業標準，從業人員均需持育嬰師、保育員證等相關證書，及托育從業人員培訓合格證上崗。從思想道德素養和專業素養方面全面考察從業教師的資質，從而促進嬰幼兒照護服務行業規范、有序發展，加強行業自律。

（二）社區與家庭層面

1．社區層面：推進社區嬰幼兒照護服務點，完善社區托育服務配套模式

公共托育領域的起步階段，首先要確定政府為主導力量，從經濟、政策等方面推動托育服務的供給，大力建設公辦托育機構，從中逐步探索建立一套成熟的運作管理模式作為行業規范和標準。通過政府購買服務等多種方式，鼓勵社會力量進入托育服務領域，構建主體多元化的嬰幼兒照護服務體系。

大力發展以社區為基礎的托育機構，積極發展普惠性托育服務。以社區為中心，通過政府與社會組織的合作，為0-3歲的嬰幼兒提供非營利的保教活動，為家庭提供就近的照護幫助。依托社區建立普惠性嬰幼兒照護服務點，研究普惠性價格合理區間，擴大社區照護服務的受益面。同時，豐富托育服務內容，根據家長的不同需求和家庭消費水平，為家庭提供全日制、半日制、計時托管、假期托管等多種形式的服務，滿足多樣化的照護服務需求。支持有條件的公辦幼兒園開辦托班，增加2-3歲幼兒的入學比例，減少家庭的負擔。

2．家庭層面：發揮不可或缺作用

家庭仍將作為嬰幼兒托育服務的主要提供者發揮作用。根據0-3歲嬰幼兒身心發展的特殊性，0-3歲嬰幼兒的保育和教育還是要以家庭為主的，因此在未來很長一段時間內，家庭仍將作為兒童托育服務的主要提供者發揮作用，而給予家庭指導與支持，提高家庭照料的水平也是不可或缺的。

以惜福鎮街道公共托育服務需求開展調研，發現目前育有0-3歲嬰幼兒的家庭對公共托育服務機構需求強烈，尤其是對收費合理，師資力量較好且相對穩定，安全工作到位的公共托育服務機構。然而，現有的公共托育服務機構無論是在機構數量還是服務質量上面，都遠遠無法滿足市場要求，且托育機構處于政府監管灰色地帶，而政府的供給不足、監管不到位是最主要的問題。除此之外還存在托育行業的政策空白、師資力量的不穩定以及短缺等問題。公共托育服務屬于公共服務的一部分，政府應該明確其在構建、監管托育行業的主體地位，明確責任部門，制定行業準入標準及相關鼓勵性政策，吸引多元主體參與到嬰幼兒公共托育服務行業中來，從數量上解決托育機構的短缺。

綜上所述，中國公共托育服務體系尚待構建，在政策制定、行業標準制定等方面，積極考慮中國國情，探索多種托育機構構建模式。奉行先“兜底補缺”再“適度普惠”的托育服務理念。政府應率先承擔起托育服務供給的“兜底補缺”責任，提高托育服務能力，在此基礎上，通過加大財政投入，鼓勵市場、社區、社會組織與家庭形成合力，將托育服務理念向“適度普惠”轉變，打造高質量托育服務體系。