全國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)近8000件，其中90%以上由地方人大常委會(huì)制定

　　2009年6月1日，《江蘇省未成年人保護(hù)條例》正式施行。江蘇省現(xiàn)有未成年人近2000萬人，針對(duì)現(xiàn)在學(xué)生負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)狀，條例作出了“不得增加學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)”的專門規(guī)定。條例還特別明確了教育行政部門的職責(zé)，并且規(guī)定不得把升學(xué)率作為考核學(xué)校工作的主要指標(biāo)。

　　類似《江蘇省未成年人保護(hù)條例》這樣的全國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)近8000件，其中90%以上是由各地方有立法權(quán)的人大常委會(huì)制定的。

　　全國人大法律委員會(huì)副主任委員、全國人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)喬曉陽在接受記者采訪時(shí)說，30年來，地方人大常委會(huì)依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，結(jié)合本地的實(shí)際，逐步建立和完善自己的工作制度。比如，省級(jí)人大常委會(huì)一般都制定了關(guān)于制定地方性法規(guī)的規(guī)定、關(guān)于行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定、關(guān)于行使人事任免權(quán)的規(guī)定，制定了常委會(huì)議事規(guī)則、常委會(huì)主任會(huì)議議事規(guī)則，還制定了實(shí)施地方組織法的具體規(guī)定和代表法的實(shí)施辦法等。一些地方人大常委會(huì)還制定了立法聽證辦法，并召開立法聽證會(huì)。

　　變革立法體制

　　地方立法極具現(xiàn)實(shí)性和創(chuàng)造性。這是我國立法體制帶有革命性的變革。

　　值得一提的是，1979年11月29日，新疆維吾爾自治區(qū)五屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過了三部地方性法規(guī)：《關(guān)于加強(qiáng)集市貿(mào)易管理的布告》、《自治區(qū)人民政府關(guān)于繼續(xù)推行維吾爾、哈薩克新文字和同時(shí)使用維吾爾、哈薩克老文字的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)邊境管理區(qū)安全保衛(wèi)工作的通告》。這成為全國省級(jí)人大常委會(huì)首次地方立法實(shí)踐，具有劃時(shí)代的意義！

　　1979年7月1日五屆全國人大二次會(huì)議通過的地方組織法，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，這是我國立法體制的重大改革。1982年修改的地方組織法規(guī)定了省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)有“擬訂”地方性法規(guī)草案、提請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)審議制定的權(quán)力，1982年憲法正式確立了省級(jí)人大及常委會(huì)的“地方立法權(quán)”，1986年修改的地方組織法進(jìn)一步規(guī)定：省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)有制定地方性法規(guī)、報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施的權(quán)力，2000年的立法法全面系統(tǒng)地規(guī)范了“地方人大立法權(quán)”。

　　地方人大立法是我國社會(huì)主義立法體系的重要組成部分。30年的實(shí)踐充分表明，地方人大立法作為國家立法的必要補(bǔ)充，起到了重要作用。它不但適應(yīng)了各地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的需要，也為國家立法積累了許多寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　為了使國家法律適應(yīng)本地的具體情況，地方人大在立法中特別注意細(xì)化國家法律的規(guī)定，增加程序性內(nèi)容，從而增強(qiáng)了國家法律的可操作性，便于有效實(shí)施。

　　2007年10月，被立法專家認(rèn)為“具有破冰意義”的《甘肅省人大及其常委會(huì)立法程序規(guī)則（修正案）》獲得通過，該法規(guī)在全國首次確認(rèn)了公民擁有直接向人大常委會(huì)提出立法建議項(xiàng)目的權(quán)利。這一立法細(xì)節(jié)看似只有一小步，但它蘊(yùn)含著“開啟公民立法新時(shí)代”的意義。

　　2006年9月29日，內(nèi)蒙古自治區(qū)十屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過了《內(nèi)蒙古自治區(qū)公司職工董事職工監(jiān)事條例》。這是我國出臺(tái)的第一部具體規(guī)范公司職工董事、職工監(jiān)事權(quán)責(zé)的地方性法規(guī)。

　　我國第一部遺體器官捐獻(xiàn)地方法規(guī)——《福建省遺體和器官捐獻(xiàn)條例》經(jīng)福建省人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過，2005年9月1日正式施行。

　　2004年，江蘇省南京市十三屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過的《南京市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》，是我國第一部關(guān)于公民最低生活保障的地方性法規(guī)。正是該條例的實(shí)施，南京市政府兩次上調(diào)最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的困難群體有尊嚴(yán)有保障地拿到“活命錢”。

　　突出立法重點(diǎn)

　　30年來，在黨的路線、方針、政策指引下，地方立法為促進(jìn)和保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)民主法制建設(shè)和社會(huì)全面進(jìn)步做出了重大貢獻(xiàn)，也逐步積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

　　——適應(yīng)深化改革的需要，積極開展地方立法，為改革開放營造良好環(huán)境。隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善，客觀上需要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法工作。30年來，各地牢牢把握經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，緊緊圍繞改革開放、建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這個(gè)主題，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)立法為重點(diǎn)，兼顧其他方面的立法。在制定的全部法規(guī)中，經(jīng)濟(jì)類法規(guī)占總數(shù)的60%以上。

　　——按照急需先立的原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的問題和社會(huì)反映強(qiáng)烈、人民群眾特別關(guān)注的熱點(diǎn)問題及時(shí)立法，注重立法的同步性、超前性。如北京、江西，就股份合作企業(yè)這一改革開放的新事物，分別制定了《北京市農(nóng)村股份合作企業(yè)暫行條例》、《江西省股份合作企業(yè)條例》，對(duì)股份合作企業(yè)的設(shè)立、組織機(jī)構(gòu)、股份、法制責(zé)任等都做出了明確規(guī)定，有力地支持和推進(jìn)了這項(xiàng)改革的發(fā)展和完善。

　　——隨著形勢(shì)的發(fā)展適時(shí)修訂、廢止有關(guān)法規(guī)，使法規(guī)更加適應(yīng)改革與發(fā)展的需要。2006年5月，貴州省貴陽市人大常委會(huì)對(duì)《貴陽市人大常委會(huì)會(huì)議旁聽規(guī)則》進(jìn)行修改，除保留原報(bào)名旁聽方式外，增加了自由旁聽方式，并擴(kuò)大到外籍人士可以參加自由旁聽。該《規(guī)則》生效后的第一次會(huì)議，即7月17日召開的貴陽市人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議，來自澳大利亞的塞茜利女士帶著字典走進(jìn)自由旁聽席旁聽。

　　提高立法質(zhì)量

　　2005年9月9日，備受社會(huì)各界關(guān)注的《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》在北京市十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上獲得通過，燃放煙花爆竹自 2005年12月1日起“禁”改“限”。按照規(guī)定，在北京市五環(huán)路以內(nèi)的“限放”區(qū)，燃放煙花爆竹的時(shí)間為每年農(nóng)歷除夕至正月初一，正月初二至十五每日的 7時(shí)至24時(shí)，其他時(shí)間不得燃放。

　　北京市人大常委會(huì)通過各種渠道廣泛征求意見，贏得七成以上民眾贊成解禁的民意?！敖备摹跋蕖焙螅?006年元旦期間，在北京市“限放”區(qū)內(nèi)幾乎聽不到鞭炮聲。這表明立法只有從根本上充分體現(xiàn)人民群眾的意愿，實(shí)施以后才會(huì)得到大多數(shù)群眾的擁護(hù)，才能得到公民的廣泛認(rèn)同。

　　推進(jìn)地方立法的民主化、科學(xué)化，是切實(shí)提高法規(guī)質(zhì)量的重要條件。30年來，地方人大常委會(huì)積極探索，大膽實(shí)踐，積累了很多行之有效的做法。

　　立法質(zhì)量的提升在技術(shù)上還有賴于更多的創(chuàng)新與探索。2005年，廣東省人大常委會(huì)根據(jù)行政許可法的精神，將兩項(xiàng)臨時(shí)性行政許可上升為地方性法規(guī)；還出臺(tái)了全國第一個(gè)立法指引制度，形成了更加民主科學(xué)的立法機(jī)制。北京市人大常委會(huì)在立法中注意加強(qiáng)與執(zhí)法部門之間溝通協(xié)調(diào)的同時(shí)，十分重視提高地方實(shí)施性法規(guī)的可操作性。

　　為了發(fā)揮地方人大常委會(huì)在地方立法中的主導(dǎo)作用，各省、直轄市、自治區(qū)人大常委會(huì)在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見、反復(fù)進(jìn)行論證的基礎(chǔ)上，都分別制訂了五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃，并根據(jù)客觀情況的變化、實(shí)際需要，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，堅(jiān)持立法的計(jì)劃性與靈活性相結(jié)合，使其更加符合實(shí)際，切實(shí)可行。在制訂立法規(guī)劃時(shí)，注意做到“堅(jiān)持三個(gè)原則、處理好三個(gè)關(guān)系”，即堅(jiān)持法制統(tǒng)一、突出地方特色的原則，處理好地方性法規(guī)與國家法律、行政法規(guī)的關(guān)系；堅(jiān)持突出立法重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧其他立法的原則，處理好法規(guī)的制定與修訂、廢止的關(guān)系，以及地方性法規(guī)與政府規(guī)章的關(guān)系；堅(jiān)持實(shí)事求是、量力而行的原則，處理好需要與可能、提高立法質(zhì)量與適當(dāng)安排立法數(shù)量的關(guān)系。

　　各地人大常委會(huì)十分重視建立健全立法工作制度，提高立法質(zhì)量。

　　——把好立法調(diào)研關(guān)。對(duì)立法項(xiàng)目，注意進(jìn)行深入調(diào)研和反復(fù)論證，力求切實(shí)可行；法規(guī)草案起草前再進(jìn)行調(diào)研，使之適應(yīng)新形勢(shì)、新情況的要求；法規(guī)草案起草以后，進(jìn)一步廣泛征求意見，特別是對(duì)與人民群眾生產(chǎn)、生活直接相關(guān)的法規(guī)草案，通過報(bào)刊等新聞媒體予以公布，廣泛征求社會(huì)各界的意見。

　　——把好法規(guī)草案起草關(guān)。法規(guī)的起草逐步由政府起草的單一渠道向多主體、多渠道轉(zhuǎn)變，貫徹民主立法、科學(xué)決策的原則，重視發(fā)揮立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者的作用。重視發(fā)揮人大各專門委員會(huì)在立法中的重要職能作用。由山東省人大教科文衛(wèi)委員會(huì)組織起草的《山東省禁止非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別和選擇終止妊娠的規(guī)定》頒布后，國家計(jì)生委給予高度評(píng)價(jià)。

　　——把好法規(guī)草案審議關(guān)。對(duì)法規(guī)草案的審議一般堅(jiān)持二審制，對(duì)涉及面廣、情況復(fù)雜的法規(guī)草案實(shí)行三審制。湖北省從1999年7月起，將人大常委會(huì)會(huì)議擬審議的法規(guī)草案在會(huì)前半個(gè)月印發(fā)常委會(huì)組成人員，并組織常委會(huì)組成人員就草案到基層、到群眾中進(jìn)行調(diào)查研究，大大提高了法規(guī)草案的審議質(zhì)量。善于傾聽、真誠善待、積極回應(yīng)，已經(jīng)成為地方人大及其常委會(huì)自覺堅(jiān)持的立法價(jià)值觀。更可喜的是，立法聽證在有的地方還形成了制度。沈陽市人大常委會(huì)出臺(tái)立法聽證規(guī)則規(guī)定，凡是涉及相關(guān)公民或法人重大權(quán)益、存有較大爭(zhēng)議、不同利益群體有明顯利益沖突的法規(guī)，必須進(jìn)行立法聽證，并允許公民旁聽和媒體報(bào)道。

　　——把好法規(guī)執(zhí)行關(guān)。大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市都注意在每項(xiàng)法規(guī)出臺(tái)后，密切關(guān)注社會(huì)各界的反映，調(diào)查了解法規(guī)實(shí)施中的實(shí)際情況和實(shí)施效果，從而不斷校正立法思路，提高法規(guī)質(zhì)量。一部法律法規(guī)是否是“良法”，無疑應(yīng)當(dāng)“用事實(shí)說話”，即看它的實(shí)施效果。自2000年以來，山東省人大常委會(huì)開展立法后評(píng)估，已經(jīng)對(duì)《山東省法律援助條例》等多項(xiàng)法規(guī)“立法回頭看”，把法規(guī)實(shí)施的績(jī)效及法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否需要進(jìn)一步完善作為評(píng)估的主要內(nèi)容。

　　……

　　30年來，地方人大及其常委會(huì)立法工作創(chuàng)造了燦爛的業(yè)績(jī)。

　　銘刻在公民心底的法律，自然應(yīng)該體現(xiàn)和傳達(dá)出他們的利益訴求，尊重他們的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)，同時(shí)惠及他們及其子孫的未來，他們才會(huì)在心靈與行為方式上對(duì)法律抱有真正的敬畏和信念。從這個(gè)意義上說，我們有理由為過去30年地方人大的立法實(shí)踐喝彩。

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